As modalidades de transição tributária: adesão, individual e pequeno valor
Segundo artigo da série, este texto examina as modalidades pelas quais a transação tributária se concretiza. Parte-se da distinção fundamental entre transação por adesão e transação individual, passando pela transação de pequeno valor, e detalham-se as submodalidades previstas na legislação federal: transação na cobrança da dívida ativa, transação no contencioso de relevante e disseminada controvérsia e transação no contencioso de pequeno valor. O objetivo é fornecer o mapa das modalidades, indispensável para a compreensão dos procedimentos e dos litígios derivados, tratados nos artigos seguintes.
Introdução
Definidos no artigo anterior o conceito e a natureza jurídica da transação tributária, cabe agora identificar as formas concretas que o instituto assume. A legislação não trata a transação como figura única e homogênea, mas a desdobra em modalidades distintas, cada uma com pressupostos, critérios de elegibilidade, benefícios e procedimentos próprios. A correta identificação da modalidade aplicável é a primeira decisão estratégica de qualquer projeto de regularização, pois dela dependem o alcance dos descontos, os prazos de pagamento e o regime de rescisão.
A classificação das modalidades pode ser feita sob dois critérios combinados: quanto à iniciativa e à forma de celebração (adesão ou proposta individual) e quanto ao objeto e ao estágio do crédito (cobrança da dívida ativa, contencioso de controvérsia jurídica ou pequeno valor). Este artigo percorre ambos os eixos.
Critério da forma de celebração
Transação por adesão
Na transação por adesão, o ente público publica edital com as condições da negociação, e o contribuinte adere às cláusulas previamente fixadas, sem margem para negociação individualizada. O contribuinte aceita integralmente as condições do edital, num regime que se aproxima do contrato de adesão do direito privado. A vantagem é a celeridade e a simplicidade do procedimento; a limitação é a ausência de personalização das condições.
A adesão é a via natural para contribuintes cujos débitos se enquadram nos parâmetros gerais do edital. O procedimento é predominantemente eletrônico, realizado por portais oficiais, e a análise da elegibilidade é, em boa parte, automatizada.
Transação individual
A transação individual destina-se a débitos de maior valor ou complexidade, nos quais a padronização do edital se revela insuficiente. Aqui há negociação personalizada de garantias, prazos e condições, mediante proposta que pode partir do próprio devedor ou do ente público. A legislação federal estabelece faixas de valor a partir das quais a transação individual se torna disponível ou obrigatória, reservando-a, em regra, para passivos mais expressivos.
A transação individual permite ajustar o acordo às particularidades econômicas do contribuinte, inclusive mediante apresentação de plano de recuperação, laudos e demonstrações financeiras. Em contrapartida, exige instrução mais robusta e análise discricionária vinculada por parte da Procuradoria.
Transação individual simplificada
Entre os dois extremos situa-se a transação individual simplificada, modalidade intermediária voltada a contribuintes com débitos em faixa de valor que não justifica a complexidade da transação individual plena, mas que se beneficiam de algum grau de personalização. O procedimento é menos exigente quanto à documentação, mantendo, porém, a lógica da proposta individualizada.
Critério do objeto e do estágio do crédito
Sob o segundo eixo classificatório, a legislação federal estrutura três grandes submodalidades, que podem combinar-se com as formas de celebração acima descritas.
Transação na cobrança da dívida ativa
Voltada a créditos já inscritos em dívida ativa da União, é operacionalizada pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Seu critério central é a capacidade de pagamento do devedor e, por consequência, o grau de recuperabilidade do crédito. Os benefícios (descontos e prazos) variam conforme a classificação do crédito, tema do próximo artigo. Esta submodalidade é a de maior alcance prático, por abranger o estoque da dívida ativa.
Transação no contencioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica
Destina-se à extinção de litígios administrativos e judiciais que envolvam tese jurídica relevante e disseminada, isto é, controvérsia que se repete em múltiplos processos e gera insegurança. Diferentemente da modalidade anterior, o foco não é a recuperabilidade do crédito individual, mas a pacificação de uma questão de direito. As teses passíveis de transação são eleitas por ato do Ministério da Fazenda e veiculadas em editais específicos, com condições uniformes para todos os contribuintes que discutam a mesma matéria.
Nessa modalidade, a adesão pressupõe a desistência das impugnações, dos recursos administrativos e das ações judiciais relativas à tese, com renúncia ao direito sobre o qual se funda a discussão. Trata-se de instrumento de política de redução da litigiosidade de massa.
Transação no contencioso de pequeno valor
Voltada a pessoas físicas, microempresas e empresas de pequeno porte, abrange débitos de menor expressão econômica, em regra limitados a sessenta salários mínimos por lançamento ou inscrição. O procedimento é simplificado e os benefícios são predefinidos, com tratamento favorecido em atenção à capacidade contributiva reduzida desses sujeitos. Esta modalidade será detalhada em artigo específico do Bloco II.
Quadro-síntese das modalidades federais
Modalidade | Critério central | Foco |
Cobrança da dívida ativa | Capacidade de pagamento e recuperabilidade | Regularização do estoque inscrito |
Relevante e disseminada controvérsia | Relevância e disseminação da tese jurídica | Pacificação de litígio de massa |
Pequeno valor | Valor reduzido e perfil do sujeito (PF, ME, EPP) | Tratamento favorecido simplificado |
Modalidades no âmbito estadual
Os Estados, ao instituírem seus programas, reproduzem em larga medida a estrutura federal, com adaptações. No Rio Grande do Sul, o Acordo Gaúcho prevê a transação por adesão e a transação individual, com editais específicos por tipo de débito. Em São Paulo, o Acordo Paulista contempla a transação por adesão e a individual, além de modalidade excepcional voltada a controvérsias específicas, como a dos juros de mora. As particularidades de cada programa serão examinadas nos artigos do Bloco III.
Em todos os casos, a lógica é convergente: a adesão para situações padronizadas e a transação individual para passivos complexos, com submodalidades organizadas conforme o objeto e o estágio do crédito.
Relevância prática da escolha da modalidade
A escolha da modalidade não é mera formalidade. Dela decorrem consequências diretas sobre o resultado econômico do acordo e sobre o regime de litígios derivados. A título de exemplo, a adesão à transação por controvérsia jurídica exige renúncia ao direito discutido, o que pode ser inconveniente quando há jurisprudência favorável em formação; já a transação na cobrança da dívida ativa, por depender da capacidade de pagamento, pode ensejar discussão administrativa ou judicial sobre a classificação atribuída.
Além disso, a vedação à adesão parcial, presente em diversos editais, impõe que o contribuinte avalie a totalidade das inscrições elegíveis antes de optar, sendo admitida, em regra, apenas a combinação entre modalidades disponíveis. A decisão sobre qual modalidade adotar deve, portanto, ser precedida de diagnóstico completo do passivo e de simulação das condições, sempre antecedida pela auditoria da própria dívida quanto à prescrição e à decadência.
As modalidades de transação organizam-se em dois eixos: a forma de celebração (adesão, individual e individual simplificada) e o objeto ou estágio do crédito (cobrança da dívida ativa, controvérsia jurídica e pequeno valor). A correta identificação da modalidade aplicável condiciona os benefícios, os procedimentos e o regime de rescisão, sendo a primeira decisão estratégica do projeto de regularização. O próximo artigo aprofunda o critério que rege a modalidade de maior alcance, a capacidade de pagamento e a recuperabilidade do crédito.
Referências
BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, arts. 1º a 27.
BRASIL. Portaria PGFN nº 6.757, de 29 de julho de 2022.
BRASIL. Portaria Normativa MF nº 1.584, de 2023.
RIO GRANDE DO SUL. Lei nº 16.241, de 25 de dezembro de 2024; Decreto nº 58.264, de 14 de julho de 2025.
SÃO PAULO. Lei nº 17.843, de 7 de novembro de 2023; Resolução PGE nº 6, de 2024.
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