Conceito, natureza jurídica e fundamentos constitucionais da transação tributária

Júlio César Linck
há 29 minutos
7 min de leitura

Este artigo inaugura a série dedicada ao estudo da transação tributária no direito brasileiro, com ênfase no seu funcionamento prático e nos processos administrativos e judiciais dela derivados. Examina-se aqui o alicerce do instituto: o conceito, a natureza jurídica controvertida entre a tradição contratualista e o regime de direito público, os fundamentos constitucionais e legais, os princípios que disciplinam a matéria e a posição da transação como causa de extinção do crédito tributário. Fixadas essas bases, os artigos subsequentes tratarão das modalidades, dos procedimentos de adesão e dos litígios decorrentes.

Introdução

Por décadas, a cobrança do crédito tributário no Brasil esteve confinada a um modelo essencialmente unilateral e contencioso, no qual a execução fiscal figurava como instrumento quase exclusivo de satisfação do crédito público. Esse modelo, marcado pela morosidade e pela baixa efetividade arrecadatória, conviveu com um estoque crescente de dívida ativa de recuperabilidade duvidosa. A transação tributária surge, nesse cenário, como instrumento de solução consensual de conflitos, alterando a lógica da relação entre Fisco e contribuinte.

A transação tributária consolidou-se como um dos mais relevantes instrumentos de gestão do passivo fiscal. Mais do que uma simples renegociação de dívidas, ela representa uma mudança de paradigma: do litígio à composição, da imposição unilateral ao acordo bilateral submetido a limites legais estritos. Compreender o instituto exige, antes de tudo, delimitar o seu conceito e a sua natureza jurídica, tarefa a que se dedica o presente artigo.

Conceito

A transação tributária pode ser definida como o negócio jurídico por meio do qual o sujeito ativo e o sujeito passivo da obrigação tributária, mediante concessões recíprocas, põem fim a litígio relativo a créditos tributários ou não tributários, com a consequente extinção ou modificação da relação obrigacional. Trata-se de modalidade de autocomposição que, no campo tributário, submete-se a um regime jurídico próprio, distinto da transação civil.

Três elementos são essenciais à caracterização do instituto: a reciprocidade de concessões (ambas as partes abrem mão de parcela de suas pretensões); a finalidade de terminação de litígio (existente ou potencial); e a previsão legal específica, sem a qual o Fisco não pode dispor do crédito público. A ausência de qualquer desses elementos descaracteriza a transação e a aproxima de figuras distintas, como o parcelamento ordinário ou a remissão.

Importa distinguir a transação de institutos próximos. No parcelamento, não há propriamente concessão recíproca quanto ao mérito do crédito, mas mero diferimento do pagamento. Na remissão e na anistia, há renúncia unilateral do ente público, sem contrapartida do devedor. A transação, ao contrário, pressupõe sacrifício mútuo e, em regra, a extinção definitiva do litígio.

Natureza jurídica

A tradição contratualista do direito civil

No direito civil, a discussão sobre a natureza jurídica da transação encontra-se substancialmente pacificada após o Código Civil de 2002, que disciplinou o instituto entre os contratos em espécie, nos artigos 840 a 850. A doutrina majoritária reconhece a transação como contrato, na medida em que tem por finalidade extinguir ou prevenir obrigações, fundando-se na bilateralidade e na reciprocidade de concessões. A transação civil é, portanto, negócio jurídico bilateral por excelência.

A transposição ao direito tributário e suas tensões

A transposição da figura contratual ao direito tributário não se faz sem dificuldades. O crédito tributário é, por princípio, indisponível, decorrendo de atividade administrativa plenamente vinculada (artigo 142, parágrafo único, do CTN). Como, então, admitir que o Estado transija, isto é, abra mão de parcela do crédito mediante acordo de vontades?

A resposta está na própria estrutura do instituto: a transação tributária não é expressão de disponibilidade ampla do crédito, mas exceção legalmente autorizada e estritamente delimitada à indisponibilidade. O ente público somente transige nos limites que a lei fixar, e as concessões que oferece (descontos, prazos, uso de créditos) vinculam-se a um critério objetivo central, qual seja, o grau de recuperabilidade do crédito. Não se trata de favor gracioso, mas de decisão pautada pelo interesse público na arrecadação efetiva.

Disso decorre a posição que melhor descreve o instituto: a transação tributária possui natureza negocial, de feição contratual, porém submetida ao regime de direito público. É contrato administrativo em sentido amplo, sujeito à legalidade estrita, à impessoalidade e ao controle de juridicidade, inclusive pelos órgãos de controle externo. A vontade da Administração não é livre, mas vinculada aos parâmetros legais e regulamentares.

Consequências práticas da qualificação

A qualificação da transação como negócio jurídico de direito público produz efeitos concretos relevantes para os artigos processuais que se seguem nesta série:

a vinculação da Administração aos critérios legais permite o controle judicial das recusas de adesão, especialmente quando fundadas em interpretação restritiva de vedações;
a observância do devido processo legal é exigível na rescisão, que não opera automaticamente, demandando notificação prévia e oportunidade de impugnação;
a estabilidade do acordo, uma vez celebrado, protege a confiança legítima do contribuinte, ainda que sujeita às hipóteses legais de rescisão;
os efeitos sobre a punibilidade penal, por se tratar de causa de extinção do crédito, distinguem-se dos efeitos do mero parcelamento.

Fundamentos constitucionais e legais

O artigo 171 do Código Tributário Nacional

O fundamento legal primário da transação tributária é o artigo 171 do Código Tributário Nacional, segundo o qual a lei pode facultar, nas condições que estabeleça, aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária celebrar transação que, mediante concessões mútuas, importe em terminação de litígio e consequente extinção do crédito tributário. O parágrafo único do dispositivo remete à lei a indicação da autoridade competente para autorizar a transação em cada caso.

Duas observações são decisivas. Primeiro, o artigo 171 não é autoaplicável: depende de lei autorizadora que estabeleça as condições da transação. Por isso, durante décadas, o dispositivo permaneceu como letra morta no plano federal e na maioria dos entes subnacionais. Segundo, o CTN, ao mencionar a terminação de litígio, sugere a exigência de uma controvérsia preexistente, embora a legislação posterior tenha ampliado o instituto para abarcar também a cobrança da dívida ativa.

Fundamentos constitucionais

No plano constitucional, a transação tributária encontra amparo e limites em um conjunto de normas. O artigo 146, inciso III, alínea b, da Constituição reserva à lei complementar a disciplina das normas gerais em matéria de obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários, o que situa o artigo 171 do CTN como norma geral recepcionada com status de lei complementar.

De outro lado, os princípios constitucionais tributários funcionam como vetores e limites da transação. A legalidade (artigo 150, inciso I) exige autorização legal para as concessões; a isonomia (artigo 150, inciso II) impõe tratamento uniforme a contribuintes em situação equivalente; e a moralidade e a eficiência administrativas (artigo 37, caput) orientam a atuação consensual da Administração. Os princípios constitucionais tributários não representam concessões graciosas do constituinte, mas reconhecimento de que o poder de tributar encontra limites nos direitos fundamentais, o que se projeta também sobre o modo de extinção do crédito.

As leis autorizadoras

A efetiva implementação do instituto dependeu da edição de leis autorizadoras específicas em cada esfera federativa. No plano federal, a Lei nº 13.988/2020, oriunda da conversão da Medida Provisória nº 899/2019, regulamentou o artigo 171 do CTN, posteriormente alterada pela Lei nº 14.375/2022. Nos Estados, leis próprias instituíram programas equivalentes, como a Lei nº 16.241/2024 no Rio Grande do Sul (Acordo Gaúcho) e a Lei nº 17.843/2023 em São Paulo (Acordo Paulista). Cada um desses diplomas será examinado em detalhe nos artigos específicos desta série.

Princípios aplicáveis

A disciplina da transação tributária estrutura-se sobre um feixe de princípios que, simultaneamente, autorizam e limitam a atuação consensual do Fisco. Sua compreensão é indispensável à análise dos litígios derivados.

Legalidade. As concessões dependem de autorização legal e de regulamentação por portaria ou edital. A Administração não pode conceder benefícios além dos previstos, nem o contribuinte exigir condições não contempladas na norma.
Isonomia e impessoalidade. Os critérios de elegibilidade e os percentuais de desconto devem ser objetivos e aplicáveis uniformemente. A objetividade dos critérios é, ao mesmo tempo, garantia do contribuinte e parâmetro de controle da Administração.
Indisponibilidade mitigada do crédito. A renúncia de receita é excepcional e vinculada à recuperabilidade do crédito e ao interesse arrecadatório, o que afasta a discricionariedade ampla.
Transparência e boa-fé objetiva. Exige-se conformidade do contribuinte, vedação ao esvaziamento patrimonial fraudulento e lealdade recíproca na execução do acordo.
Segurança jurídica e proteção da confiança. A transação encerra o litígio e estabiliza a relação, gerando o que a doutrina denomina crédito de confiança entre Estado e cidadão. A estabilidade do acordo é tutelada inclusive contra alterações supervenientes de entendimento.
Devido processo legal. Tanto a recusa de adesão quanto a rescisão do acordo devem observar contraditório e ampla defesa, o que constitui o eixo dos processos administrativos derivados, tratados em artigo próprio.

A transação como causa de extinção do crédito tributário

O artigo 156, inciso III, do Código Tributário Nacional arrola a transação entre as causas de extinção do crédito tributário. Essa qualificação é dotada de consequências que ultrapassam o plano meramente arrecadatório.

Cumpridas as condições pactuadas, opera-se a extinção do crédito, com a consequente baixa das inscrições em dívida ativa e a extinção das execuções fiscais correspondentes. Importa registrar, contudo, que a extinção é condicionada ao integral cumprimento do acordo: enquanto pendente o pagamento das parcelas, o crédito permanece com exigibilidade suspensa, e não definitivamente extinto. A rescisão por inadimplemento faz renascer a cobrança integral, com os acréscimos legais, tema que se conecta diretamente com os efeitos sobre a prescrição.

Por se tratar de causa de extinção do crédito, e não de mera suspensão da exigibilidade como ocorre no parcelamento, a transação produz reflexos próprios sobre a pretensão punitiva estatal nos crimes contra a ordem tributária. Essa distinção, controvertida e relevante para a prática da advocacia tributária e penal, será aprofundada no artigo final da série, dedicado à interface entre a transação e o processo penal tributário.

A transação tributária é negócio jurídico de natureza negocial, submetido ao regime de direito público, que se constitui em exceção legalmente autorizada à indisponibilidade do crédito tributário. Fundada no artigo 171 do CTN e nas leis autorizadoras de cada ente, disciplina-se por princípios que a um só tempo a legitimam e a limitam, com destaque para a legalidade, a isonomia e o devido processo legal. Como causa de extinção do crédito (artigo 156, inciso III, do CTN), produz efeitos próprios que a distinguem do parcelamento.

Fixadas essas bases conceituais, os próximos artigos desta série avançarão sobre o funcionamento concreto do instituto e sobre os litígios dele derivados, na seguinte ordem: as modalidades de transação; a capacidade de pagamento e a recuperabilidade do crédito; o procedimento de adesão; os regimes federal e estaduais; os processos administrativos derivados (rescisão, impugnação e recursos); e os processos judiciais derivados (mandado de segurança, agravo, execução fiscal e processo penal tributário).

Referências

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), arts. 142, 156, III, e 171.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 37, 146, III, b, e 150, I e II.

BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, e Lei nº 14.375, de 21 de junho de 2022.

BRASIL. Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), arts. 840 a 850.

RIO GRANDE DO SUL. Lei nº 16.241, de 25 de dezembro de 2024.

SÃO PAULO. Lei nº 17.843, de 7 de novembro de 2023.