Mandado de segurança contra indeferimento de adesão e vedações à transação

Décimo sétimo artigo da série, este texto examina o mandado de segurança como instrumento de tutela do contribuinte diante do indeferimento da adesão à transação e das vedações impostas pela administração. Tratam-se o cabimento do writ, o direito líquido e certo, as hipóteses recorrentes de impetração, com destaque para a vedação bienal do artigo 4º, parágrafo 4º, da Lei nº 13.988/2020, a controvérsia sobre o termo inicial da quarentena e a orientação predominante dos Tribunais Regionais Federais. O mandado de segurança é a via judicial por excelência nos litígios sobre acesso à transação.

Introdução

Nem sempre a adesão à transação se concretiza sem obstáculos. A administração pode indeferir a adesão, recusar a inclusão de débitos ou aplicar vedações que impedem o contribuinte de negociar. Quando o contribuinte entende ilegal a recusa, o mandado de segurança apresenta-se como a via judicial mais adequada para a tutela de seu direito. Este artigo examina o cabimento e as hipóteses mais frequentes de impetração, à luz da jurisprudência consolidada nos tribunais.

Cabimento do mandado de segurança

O mandado de segurança, disciplinado pela Lei nº 12.016/2009, é cabível para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública. No contexto da transação, presta-se a impugnar atos da administração tributária que, de forma ilegal, neguem ao contribuinte o acesso à transação a que faria jus.

O requisito do direito líquido e certo exige prova pré-constituída dos fatos: a impetração deve vir instruída com a documentação que demonstre, de plano, o direito alegado, sem necessidade de dilação probatória. Quando a controvérsia é essencialmente de direito, como na interpretação de uma vedação legal, o writ revela-se particularmente apropriado.

Hipóteses recorrentes de impetração

Entre as situações que mais frequentemente ensejam o mandado de segurança:

1. o indeferimento da adesão fundado em interpretação restritiva de vedação legal ou de edital;

2. o bloqueio, no sistema da administração, que impede a formalização da transação;

3. a recusa de inclusão de determinados débitos elegíveis;

4. a aplicação da vedação bienal a contribuinte que entende já ter cumprido o prazo;

5. a manutenção de classificação de capacidade de pagamento desfavorável, quando a controvérsia é de direito;

6. a recusa de processamento de pedido de transação individual.

   
   

A vedação bienal do artigo 4º, parágrafo 4º

A hipótese mais litigiosa é a da vedação à nova transação por dois anos, prevista no artigo 4º, parágrafo 4º, da Lei nº 13.988/2020, segundo o qual aos contribuintes com transação rescindida é vedada, pelo prazo de dois anos contado da data de rescisão, a formalização de nova transação, ainda que relativa a débitos distintos. A administração frequentemente aplica essa vedação para indeferir adesões, e os contribuintes a impugnam por diversos fundamentos.

Um dos pontos centrais é o termo inicial do prazo bienal. A controvérsia consiste em definir se o prazo se conta da data do inadimplemento que deu causa à rescisão ou da data da rescisão formal, concluída ao final do procedimento administrativo. Como a lei exige procedimento prévio com contraditório, há sólido fundamento para que o termo inicial seja a rescisão formal, e não o inadimplemento, em respeito ao devido processo legal, à ampla defesa e ao contraditório.

A orientação dos Tribunais Regionais Federais

A jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais tem reconhecido, em larga medida, a legalidade da vedação bienal em si, entendendo que o parcelamento e a transação são benefícios condicionados ao cumprimento dos requisitos legais, e que o descumprimento atrai a vedação, em atenção aos princípios da isonomia e da legalidade. Em diversos julgados, agravos de instrumento contra decisões que indeferiram liminares foram desprovidos, mantendo-se a vedação.

Por outro lado, quanto ao termo inicial, há decisões que acolhem a tese do contribuinte, reconhecendo que o prazo deve ser contado da rescisão formal. Assim, quando o contribuinte demonstra que, contado da rescisão formal, o biênio já se exauriu, tem-se reconhecido o direito à nova adesão. A análise é casuística e depende da data efetiva da rescisão formal, razão pela qual a instrução do mandado de segurança com a documentação que comprove essa data é decisiva.

Registre-se, ainda, a relevância de distinguir o objeto da impetração: uma coisa é impugnar a própria rescisão das transações anteriores; outra, diversa, é impugnar a impossibilidade de adesão a novas transações. A jurisprudência atenta para essa distinção, e a peça deve delimitar com precisão o ato coator atacado.

Pedido de liminar e seus requisitos

É comum que o mandado de segurança venha acompanhado de pedido de liminar, para assegurar, desde logo, o direito à adesão, especialmente quando a janela do edital está prestes a se encerrar ou quando a regularidade fiscal é urgente, por exemplo, para participação em licitação ou manutenção de contrato público. A liminar pressupõe a relevância do fundamento e o risco de ineficácia da medida. A urgência decorrente do encerramento do prazo de adesão e da necessidade de regularidade fiscal tem sido invocada com frequência, com resultados variáveis conforme a solidez do fundamento.

Estratégia processual

Para a impetração eficaz, recomendam-se: a delimitação precisa do ato coator e da autoridade impetrada; a instrução com prova pré-constituída, em especial a documentação que comprove a data da rescisão formal, quando se discute o termo inicial da quarentena; a fundamentação na interpretação conforme os princípios do devido processo legal e da legalidade; e, quando presente a urgência, o pedido de liminar bem demonstrado. A consistência entre a via administrativa eventualmente percorrida e a impetração fortalece a pretensão.

Outras vedações e fundamentos de impugnação

Além da quarentena bienal, outras vedações e exigências ensejam impugnação por mandado de segurança. A exigência de regularidade do FGTS, a vedação à adesão parcial, a exclusão de determinados débitos e os critérios de elegibilidade do edital podem ser questionados quando aplicados de modo a contrariar a lei ou os princípios que regem o instituto. O contribuinte pode sustentar, por exemplo, que a interpretação dada pela administração extrapola o texto legal, restringindo direito que a lei não restringiu, ou que a vedação, no caso concreto, viola a isonomia ao tratar desigualmente contribuintes em situação equivalente.

Em todos esses casos, o êxito depende da demonstração de que o ato da administração é ilegal, e não de mera divergência quanto à conveniência. O mandado de segurança não se presta a substituir o juízo de oportunidade da administração, mas a corrigir a ilegalidade. A peça deve, portanto, evidenciar a violação à norma, e não apenas a inconveniência da recusa para o contribuinte.

Limites do controle judicial

Importa reconhecer os limites do controle judicial sobre a transação. A jurisprudência tem afirmado que a transação é faculdade da administração, condicionada à lei e ao interesse público, e que não há direito subjetivo à obtenção de benefícios fora das hipóteses legais. O Judiciário controla a legalidade do ato, mas não substitui a administração na definição das condições de cada edital nem impõe a concessão de benefícios não previstos. Assim, o mandado de segurança é eficaz para afastar ilegalidades e assegurar o acesso à transação nos termos da lei, mas não para criar condições mais favoráveis do que as previstas.

Essa distinção é relevante para calibrar a pretensão: o pedido deve cingir-se a assegurar o direito que a lei confere, e não a obter, por via judicial, vantagem que o edital não contempla. A pretensão excessiva tende ao insucesso e pode comprometer a credibilidade da tese central.

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O mandado de segurança é a via judicial por excelência para impugnar o indeferimento da adesão e as vedações à transação, exigindo direito líquido e certo e prova pré-constituída. A hipótese mais litigiosa é a vedação bienal do artigo 4º, parágrafo 4º, da Lei nº 13.988/2020, cuja legalidade é em regra reconhecida pelos tribunais, controvertendo-se o termo inicial, que há fundamento para fixar na rescisão formal. O próximo artigo examina o agravo de instrumento e as tutelas de urgência nesses litígios.

Referências

BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, art. 4º, I e § 4º.

BRASIL. Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009 (Mandado de Segurança).

BRASIL. Portaria PGFN nº 6.757, de 29 de julho de 2022, art. 18.

Jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais sobre a vedação bienal e o termo inicial da quarentena (TRF1, TRF3 e TRF5, julgados de 2024 e 2025).