Transação no contecioso de relevante e disseminada controvérsia jurídica

Sexto artigo da série, este texto trata da transação por adesão no contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica, modalidade voltada à pacificação de teses repetitivas, e da transação no contencioso administrativo a cargo da Receita Federal. Examinam-se o conceito de controvérsia relevante e disseminada, a eleição das teses por ato do Ministério da Fazenda, o regime de adesão com renúncia ao direito, o procedimento, as hipóteses e o rito de rescisão, com os respectivos prazos de impugnação e recurso. A modalidade distingue-se nitidamente da transação por capacidade de pagamento, examinada no artigo anterior.

Introdução

Diferentemente da transação na cobrança da dívida ativa, cujo eixo é a recuperabilidade do crédito individual, a transação no contencioso de relevante e disseminada controvérsia tem por foco a pacificação de uma questão de direito que se repete em múltiplos processos. Trata-se de instrumento de política pública de redução da litigiosidade de massa, no qual o ente público e os contribuintes que discutem a mesma tese encerram o conflito mediante condições uniformes.

A base normativa encontra-se na Lei nº 13.988/2020, com as ampliações da Lei nº 14.375/2022, que estendeu a transação aos créditos em contencioso administrativo fiscal, e na regulamentação por ato do Ministério da Fazenda, com destaque para a Portaria Normativa MF nº 1.584/2023, além das portarias da Receita Federal e da PGFN.

O conceito de controvérsia relevante e disseminada

A modalidade pressupõe a presença de dois requisitos cumulativos. A controvérsia é relevante quando a tese jurídica discutida possui importância que transcende o caso individual, seja pelo valor econômico envolvido, seja pela repercussão sobre a arrecadação ou sobre setores da economia. É disseminada quando se reproduz em número expressivo de processos administrativos ou judiciais, gerando insegurança jurídica e sobrecarga do contencioso.

Não se trata, portanto, de negociar qualquer litígio, mas apenas aquelas teses previamente eleitas pela administração tributária como aptas à transação. A seleção é discricionária, vinculada ao interesse público na pacificação, e materializa-se em editais específicos que delimitam a matéria, as condições e o prazo de adesão.

Eleição das teses e editais

As teses passíveis de transação por controvérsia são eleitas por ato do Ministério da Fazenda e veiculadas em editais conjuntos da PGFN e da Receita Federal. Cada edital descreve a controvérsia, os créditos abrangidos, os benefícios e o prazo de adesão. A título ilustrativo, editais recentes trataram de temas como a irretroatividade do conceito de praça para fins de Valor Tributável Mínimo na incidência do IPI e critérios de apuração de preços de transferência, entre outros.

A uniformidade é a marca da modalidade: todos os contribuintes que discutam a mesma tese recebem as mesmas condições, em homenagem à isonomia. Não há negociação individual de percentuais ou prazos, mas adesão a condições predefinidas.

Regime de adesão e renúncia ao direito

A adesão à transação por controvérsia produz efeito distintivo: o contribuinte deve desistir das impugnações, dos recursos administrativos e das ações judiciais relativos à tese e renunciar ao direito sobre que se fundam, com requerimento de extinção dos processos com resolução de mérito. A renúncia é mais ampla do que a mera desistência processual, pois alcança o próprio direito material discutido.

Essa exigência impõe ponderação estratégica. Ao aderir, o contribuinte troca a incerteza do litígio pela segurança do acordo, abrindo mão da possibilidade de êxito. Quando há jurisprudência favorável em formação ou precedente vinculante prestes a ser firmado, a adesão pode revelar-se desvantajosa. A decisão deve sopesar a probabilidade de sucesso da tese, o custo e a duração do litígio e o valor dos benefícios oferecidos.

A transação no contencioso administrativo da Receita Federal

A Lei nº 14.375/2022 estendeu a transação aos créditos tributários em contencioso administrativo fiscal, sob a alçada da Receita Federal, antes restritos à fase de dívida ativa. A regulamentação coube à Receita Federal, que disciplinou a utilização de créditos de prejuízo fiscal e de base negativa de CSLL de forma mais flexível do que a PGFN, sem limitá-los a créditos irrecuperáveis e admitindo seu uso inclusive para amortização de principal, conforme se examina no artigo 7.

Há, ainda, no âmbito do contencioso administrativo, a transação de pequeno valor, voltada a débitos de até sessenta salários mínimos, objeto do artigo 8. A coexistência das competências da Receita e da PGFN, conforme o estágio do crédito, exige atenção do contribuinte quanto ao órgão e ao portal adequados a cada negociação.

Procedimento e rito de rescisão

A adesão é eletrônica, pelos portais oficiais, mediante aceitação das condições do edital e comprovação da desistência e renúncia. Formalizado o acordo, o contribuinte assume as obrigações de pagamento e de conformidade.

Quanto à rescisão, a regulamentação assegura o devido processo. A administração notifica o contribuinte sobre as causas de rescisão, em regra pela caixa de mensagens do Regularize. A partir da notificação, abre-se prazo de trinta dias para que o contribuinte regularize a situação ou apresente impugnação. A decisão da impugnação pode ser objeto de recurso administrativo, também no prazo de trinta dias, com efeito suspensivo. Há, ademais, a possibilidade de recurso hierárquico, nos termos do artigo 56 da Lei nº 9.784/1999, em casos de indeferimento, inclusive relativos a editais de teses já finalizados, com prazo próprio. O detalhamento do rito de rescisão é objeto do artigo 13.

Distinção em relação à transação por capacidade de pagamento

Convém sistematizar as diferenças entre as duas grandes modalidades federais examinadas até aqui. A transação por capacidade de pagamento recai sobre o crédito inscrito em dívida ativa, tem por critério a recuperabilidade individual e não exige renúncia a tese jurídica, pois o débito, em regra, já não é discutido no mérito. A transação por controvérsia recai sobre litígios em curso, tem por critério a relevância e a disseminação da tese e exige renúncia ao direito discutido. A primeira visa à recuperação do crédito; a segunda, à pacificação da controvérsia.

Critérios de conveniência e oportunidade da adesão

A decisão de aderir à transação por controvérsia exige um juízo estruturado, que pode ser orientado por alguns critérios objetivos. Primeiro, a maturidade da tese no Judiciário: se a matéria já conta com precedente vinculante favorável ao contribuinte, ou caminha para tanto em repercussão geral ou recurso repetitivo, a renúncia tende a ser desvantajosa; se, ao contrário, a jurisprudência é desfavorável ou oscilante, a transação oferece segurança. Segundo, o horizonte temporal e o custo do litígio, incluídos honorários, garantias e o risco de sucumbência. Terceiro, o impacto financeiro imediato, à luz dos descontos oferecidos e da capacidade de caixa.

Há, ainda, um elemento de gestão de risco corporativo. Para companhias sujeitas a auditoria e a divulgação de contingências, a transação pode converter um passivo contingente de mensuração incerta em obrigação líquida e definida, com reflexos sobre provisões e demonstrações financeiras. Esse aspecto, embora extrajurídico, frequentemente pesa na deliberação dos órgãos de administração.

A irretratabilidade e seus efeitos

Uma vez aderida a transação por controvérsia e operada a renúncia ao direito, a decisão é, em regra, irretratável quanto ao mérito da tese. Ainda que sobrevenha, posteriormente, precedente judicial favorável aos contribuintes sobre a mesma matéria, aquele que transacionou não pode, em princípio, pretender a repetição do que pagou nem a revisão do acordo com fundamento na tese renunciada. Essa estabilidade é da essência do instituto, que visa precisamente a encerrar o litígio de modo definitivo, e protege tanto o interesse arrecadatório quanto a segurança jurídica da relação. A advertência é relevante para a prática: a transação por controvérsia não deve ser tratada como aposta reversível, mas como decisão de encerramento.

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A transação por relevante e disseminada controvérsia é instrumento de pacificação de teses repetitivas, com adesão a condições uniformes eleitas pela administração e renúncia ao direito discutido. Soma-se à extensão da transação ao contencioso administrativo da Receita Federal, promovida pela Lei nº 14.375/2022. O regime de rescisão observa o devido processo, com prazos de impugnação e recurso. O próximo artigo aprofunda um dos benefícios mais relevantes e controvertidos do regime federal, o uso de prejuízo fiscal, base negativa de CSLL e precatórios.

Referências

BRASIL. Lei nº 13.988, de 14 de abril de 2020, alterada pela Lei nº 14.375, de 21 de junho de 2022.

BRASIL. Portaria Normativa MF nº 1.584, de 2023.

BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, art. 56.

BRASIL. Editais PGFN/RFB de transação no contencioso de relevante e disseminada controvérsia. Sítio institucional da PGFN.