A Certidão de Dívida Ativa: Requisitos, Presunção de Certeza e Liquidez e Nulidades

A Certidão de Dívida Ativa (CDA) é o título executivo extrajudicial que aparelha a execução fiscal. Dela depende a regularidade da cobrança, pois é o documento que materializa o crédito inscrito e confere à Fazenda Pública a exequibilidade necessária à constrição patrimonial. Compreender os requisitos de validade da CDA, o alcance da presunção de certeza e liquidez que a reveste e as hipóteses de nulidade é tarefa central de qualquer defesa em execução fiscal.

Este artigo percorre a formação do título, examina os requisitos do art. 2º, §5º, da LEF e do art. 202 do CTN, analisa a natureza relativa da presunção de certeza e liquidez, trata do regime das nulidades à luz do princípio do prejuízo e do art. 203 do CTN e sistematiza os vícios mais comuns e as teses de defesa.

DA INSCRIÇÃO À CERTIDÃO

A CDA não surge isolada. Ela é o produto da inscrição em dívida ativa, ato administrativo de controle de legalidade do crédito (art. 2º, §3º, da LEF e art. 201 do CTN). Inscrito o débito, extrai-se a certidão que o representa, na qual devem constar os elementos que permitem identificar a obrigação, o devedor e o fundamento da cobrança. A CDA é, portanto, o espelho da inscrição: se a inscrição é viciada, a certidão herda o vício; se a certidão omite requisito essencial, compromete-se a própria execução.

OS REQUISITOS DO ART. 2º, §5º, DA LEF E DO ART. 202 DO CTN

A CDA deve conter, sob pena de nulidade, os requisitos previstos no art. 2º, §5º, da LEF, em harmonia com o art. 202 do CTN. São eles:

1. o nome do devedor, dos corresponsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;

2. o valor originário da dívida, o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e os demais encargos previstos em lei ou contrato;

3. a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;

4. a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;

5. a data e o número da inscrição no Registro de Dívida Ativa;

6. o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.

Esses requisitos não são meras formalidades burocráticas. Eles asseguram ao executado o conhecimento exato do que lhe é cobrado e a possibilidade de se defender, o que faz da sua observância um corolário do contraditório e da ampla defesa. A falta do fundamento legal da dívida, por exemplo, impede o devedor de aferir a legitimidade da exação e a correção dos encargos.

Modernamente, a CDA é gerada por meio eletrônico e validada por assinatura digital, prática reconhecida como regular pela jurisprudência. A forma eletrônica não dispensa, contudo, o preenchimento dos requisitos legais: a praticidade do meio não autoriza a supressão de elementos essenciais. A defesa deve verificar se a certidão eletrônica reproduz fielmente os dados da inscrição e do processo administrativo que lhe deu origem, sob pena de a aparente regularidade formal mascarar vício de conteúdo.

A PRESUNÇÃO DE CERTEZA E LIQUIDEZ

A dívida regularmente inscrita goza de presunção de certeza e liquidez, e a certidão respectiva tem efeito de prova pré-constituída (art. 3º da LEF e art. 204 do CTN). Essa presunção, contudo, é relativa, podendo ser ilidida por prova inequívoca a cargo do executado ou de terceiro a quem aproveite. A relatividade é o que mantém aberta a via da defesa: a CDA goza de fé pública, mas não é inatacável.

Na prática, a presunção inverte o ônus da prova quanto à existência e ao valor do débito, mas não impede que o executado demonstre, por prova documental pré-constituída ou a produzir em embargos, a inexistência, a iliquidez ou a inexigibilidade da dívida. O grau de prova exigido para ilidir a presunção é elevado, o que recomenda defesa tecnicamente bem instruída.

Convém observar que a presunção legal recai sobre a regularidade formal da inscrição, e não sobre o mérito da exação. Demonstrado, por exemplo, que o crédito está extinto, suspenso ou foi constituído fora dos prazos legais, a presunção cede, independentemente da fé pública do título. Por isso, a defesa não combate a presunção em abstrato, mas a desconstitui pela prova concreta do fato extintivo, modificativo ou impeditivo do direito da Fazenda.

NULIDADE E O PRINCÍPIO DO PREJUÍZO

O art. 203 do CTN dispõe que a omissão de quaisquer dos requisitos ou o erro a eles relativo são causas de nulidade da inscrição e do processo de cobrança dela decorrente. A nulidade, contudo, não é automática nem meramente formal. A jurisprudência consolidou a aplicação do princípio segundo o qual não há nulidade sem prejuízo, de modo que o vício somente invalida a CDA quando efetivamente compromete a defesa do executado.

Assim, a omissão ou o erro que impeçam a exata compreensão da dívida e o exercício do contraditório conduzem à nulidade; a irregularidade que não acarrete prejuízo concreto, por outro lado, não tem o condão de invalidar o título. Cabe ao executado, ao arguir a nulidade, demonstrar de que modo o vício prejudicou a sua defesa, e não apenas apontá-lo em abstrato.

O QUE NÃO GERA NULIDADE

A jurisprudência do STJ delimitou hipóteses que não invalidam o título nem autorizam o indeferimento da inicial. A Súmula 558 firma que a petição inicial da execução fiscal não pode ser indeferida por falta de indicação do CPF, do RG ou do CNPJ da parte executada. A Súmula 559, por sua vez, dispensa a instrução da inicial com o demonstrativo de cálculo do débito, por se tratar de requisito não previsto no art. 6º da LEF. Tais orientações prestigiam a instrumentalidade das formas e evitam que exigências não previstas em lei obstem a cobrança.

Essas orientações não significam, porém, blindagem do título. O juiz pode e deve exercer o controle de regularidade da CDA, inclusive de ofício quanto às matérias de ordem pública, como a prescrição e a nulidade por ausência de requisito essencial. A instrumentalidade das formas convive com a exigência de que o título permita a exata compreensão do que se cobra, sem a qual o contraditório se torna inviável.

VÍCIOS MAIS COMUNS E TESES DE DEFESA

Entre os vícios que costumam fundamentar a defesa, destacam-se:

1. ausência ou insuficiência do fundamento legal da dívida, que impede a aferição da legitimidade da exação;

2. falta de discriminação da origem e da natureza do débito, prejudicando a identificação do que se cobra;

3. ausência de indicação do termo inicial e da forma de cálculo dos juros e encargos, com reflexo na liquidez;

4. divergência entre o valor da CDA e o apurado no processo administrativo, a comprometer a certeza do título;

5. inclusão de encargos sem previsão legal, configurando excesso de execução.

Aferíveis de plano, esses vícios comportam arguição por exceção de pré-executividade; dependentes de prova, reclamam embargos. Em qualquer caso, é prudente articular a alegação de nulidade com a demonstração do prejuízo, para superar o filtro do princípio que veda a nulidade sem dano.

O COTEJO COM O PROCESSO ADMINISTRATIVO

A análise da CDA não se esgota no exame do título em si. É indispensável o cotejo entre a certidão e o processo administrativo que a originou, pois é nele que se afere a regularidade do lançamento, a observância dos prazos, a correta intimação do contribuinte e a base de cálculo dos encargos. Divergências entre o valor inscrito e o apurado no processo, a ausência de intimação para impugnação ou a inclusão de períodos não abrangidos pelo lançamento são vícios que somente o confronto documental revela. Por isso, a obtenção de cópia integral do processo administrativo é passo metodológico essencial de qualquer defesa séria em execução fiscal, antecedendo a própria escolha entre exceção de pré-executividade e embargos.

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A CDA é o alicerce da execução fiscal, e sua validade depende da observância dos requisitos do art. 2º, §5º, da LEF e do art. 202 do CTN. A presunção de certeza e liquidez que a reveste é relativa, abrindo espaço à defesa bem instruída. O regime das nulidades, temperado pelo princípio do prejuízo, exige que o vício comprometa efetivamente o contraditório para invalidar o título. O exame minucioso da certidão, em cotejo com o processo administrativo, é o ponto de partida de toda defesa eficaz.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Brasília, DF, 1966.

BRASIL. Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980. Lei de Execução Fiscal. Brasília, DF, 1980.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 558. Brasília, DF, 2015.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 559. Brasília, DF, 2015.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2023.

PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2023.

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei de execução fiscal: comentários e jurisprudência. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.