A Extinção da Execução Fiscal de Baixo Valor: o Tema 1184/STF e a Resolução CNJ nº 547/2024

A execução fiscal de baixo valor sempre representou um paradoxo: o custo de movimentar a máquina judiciária para cobrar quantias diminutas muitas vezes supera o próprio valor a ser arrecadado. Esse descompasso, somado à criação de mecanismos extrajudiciais de cobrança, levou o Supremo Tribunal Federal a fixar, no Tema 1184, a legitimidade da extinção dessas execuções por falta de interesse de agir, orientação posteriormente operacionalizada pela Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça. Este artigo examina a tese, os seus requisitos e os reflexos práticos para a defesa.

O objetivo é apresentar, de forma aplicada, o conteúdo do precedente, as providências que passaram a condicionar o ajuizamento e os critérios de extinção dos feitos em curso, com indicação das teses de defesa cabíveis.

O PROBLEMA: A DESPROPORÇÃO CUSTO-BENEFÍCIO

A discussão nasceu da constatação de que execuções fiscais de valores ínfimos congestionam o Judiciário sem retorno arrecadatório proporcional. No caso que deu origem ao precedente, o RE 1.355.208/SC, a Certidão de Dívida Ativa cobrava pouco mais de quinhentos reais. A questão era saber se o juiz poderia extinguir, por falta de interesse de agir, execuções cujo custo de tramitação superasse o benefício esperado, e se os entes federados poderiam disciplinar valores mínimos para o ajuizamento.

O contraste é eloquente. Manter em tramitação, por anos, execuções de poucos reais, com atos de citação, penhora e expropriação, consome recursos públicos muito superiores ao crédito perseguido. A racionalidade econômica e o princípio da eficiência administrativa, previsto no art. 37 da Constituição, passaram a orientar a releitura do interesse de agir nessas hipóteses, antes tratado como simples decorrência da existência do crédito.

A TESE DO TEMA 1184/STF

Ao julgar o RE 1.355.208/SC, sob repercussão geral, o STF fixou a tese de que é legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado. Reconheceu-se, assim, que o Judiciário pode extinguir tais feitos, e que cada ente, no exercício de sua autonomia, pode fixar parâmetros para a cobrança, em atenção à proporcionalidade entre custo e resultado.

A decisão tem alcance estrutural. Ao reconhecer a falta de interesse de agir como fundamento de extinção, o STF deslocou o eixo da execução fiscal de uma lógica puramente arrecadatória para uma lógica de eficiência, em que a propositura da demanda passa a depender de um juízo de utilidade econômica e da prévia tentativa de solução menos onerosa, sob pena de o processo converter-se em fonte de custo sem retorno.

AS PROVIDÊNCIAS PRÉVIAS AO AJUIZAMENTO

A tese não se limitou a autorizar a extinção. Estabeleceu que o ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção de duas providências: a tentativa de conciliação ou a adoção de solução administrativa; e o protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. Com isso, deslocou-se parte do esforço de cobrança para a via extrajudicial, reservando a execução judicial às hipóteses em que as alternativas se mostrarem inviáveis ou infrutíferas.

Essas providências não são meras formalidades. A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, por exemplo, pela existência de programa de parcelamento ou pela notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento; o protesto, por sua vez, confere publicidade e pressão econômica à cobrança, muitas vezes suficientes para o adimplemento, sem o custo e a demora do processo judicial.

A RESOLUÇÃO CNJ Nº 547/2024

Para operacionalizar a tese, o Conselho Nacional de Justiça editou a Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024, instituindo medidas de tratamento racional e eficiente das execuções fiscais pendentes. Quanto às execuções em curso, a resolução determina a extinção, por falta de interesse de agir, daquelas que reúnam os seguintes requisitos:

1. valor inferior a dez mil reais ao tempo do ajuizamento;

2. ausência de movimentação útil por mais de um ano;

3. inexistência de citação do executado ou, ainda que citado, não localização de bens penhoráveis.

Preenchidos esses requisitos, a execução deve ser extinta, sem prejuízo da cobrança administrativa do crédito, que não fica obstada pela extinção do processo judicial.

Importa observar que o requisito do baixo valor é aferido ao tempo do ajuizamento, e não pelo montante atualizado, e que a ausência de movimentação útil se refere à inexistência de atos efetivos de citação ou constrição, e não a meros despachos de expediente. A correta caracterização desses elementos é o que autoriza, ou afasta, a extinção do feito, sendo terreno fértil para a atuação da defesa.

A AUTONOMIA DOS ENTES PARA FIXAR VALOR MÍNIMO

A tese do Tema 1184 ressalvou a competência constitucional de cada ente federado. Disso decorre que os Municípios, os Estados e o Distrito Federal podem, por lei própria, fixar valor mínimo para o ajuizamento de suas execuções fiscais, observada a realidade dos custos locais. O patamar de dez mil reais da Resolução CNJ nº 547/2024 funciona como parâmetro geral para fins de extinção dos feitos pendentes, sem suprimir a autonomia legislativa dos entes para disciplinar a matéria no âmbito de sua competência.

APLICAÇÃO AOS PROCESSOS EM CURSO

A Resolução CNJ nº 547/2024 foi concebida para incidir sobre o acervo existente, aplicando-se imediatamente aos processos em curso. A jurisprudência tem reconhecido a sua incidência a todas as execuções fiscais, inclusive as promovidas por conselhos de fiscalização profissional, afastando alegações de inaplicabilidade fundadas na natureza do exequente. Essa aplicação imediata é o que confere ao precedente eficácia concreta na redução do estoque de execuções inviáveis.

A aplicação a processos em curso suscitou debate sobre a sua retroatividade, superado pelo reconhecimento de que se trata de norma de organização e eficiência, e não de alteração do direito material do crédito. O crédito subsiste; o que se extingue é o processo judicial inviável, preservada a possibilidade de cobrança por outras vias.

A COBRANÇA ADMINISTRATIVA E O PROTESTO DA CDA

A extinção da execução judicial não significa a renúncia ao crédito. A cobrança administrativa permanece possível, e o protesto da Certidão de Dívida Ativa, viabilizado pela Lei nº 12.767/2012, tornou-se instrumento central da nova sistemática, por permitir a cobrança extrajudicial com menor custo e razoável eficácia. A lógica do precedente é, justamente, privilegiar os meios menos onerosos antes de recorrer ao processo judicial.

Para o contribuinte, o protesto traz consequências práticas, como a restrição cadastral, que recomendam atenção, mas também abre espaço para a regularização administrativa, por vezes com condições mais vantajosas do que a discussão judicial. A nova sistemática, portanto, redesenha o fluxo da cobrança, privilegiando a solução consensual e extrajudicial sobre a judicialização indiscriminada.

TESES DE DEFESA

Para o executado, o Tema 1184 e a Resolução CNJ nº 547/2024 abrem teses relevantes:

1. extinção da execução de valor inferior a dez mil reais, sem movimentação útil há mais de um ano e sem citação ou bens localizados;

2. ausência das providências prévias de conciliação e protesto, quando exigíveis ao ajuizamento;

3. falta de interesse de agir em execuções cujo custo supere o benefício esperado;

4. cumulação, quando cabível, do pedido de extinção por falta de interesse com a arguição de prescrição intercorrente.

Na formulação dessas teses, é prudente instruir o pedido com a demonstração do valor atualizado, do histórico de movimentação e da ausência de citação ou de bens, elementos que evidenciam, de plano, o preenchimento dos requisitos da extinção. Quando presentes, a matéria é de ordem pública e comporta arguição por simples petição, à semelhança da exceção de pré-executividade, dispensando dilação probatória.

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O Tema 1184 do STF e a Resolução CNJ nº 547/2024 inauguraram uma nova racionalidade na cobrança da dívida pública, condicionando o ajuizamento à prévia tentativa extrajudicial e autorizando a extinção de execuções inviáveis de baixo valor. Para o executado, abre-se a possibilidade concreta de encerrar execuções antigas e ínfimas por falta de interesse de agir, tese que pode ser cumulada com a prescrição intercorrente. Para o sistema, consagra-se o princípio da eficiência administrativa como vetor da cobrança fiscal.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Conselho Nacional de Justiça. Resolução nº 547, de 22 de fevereiro de 2024. Brasília, DF, 2024.

BRASIL. Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012. Brasília, DF, 2012.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 1.355.208/SC (Tema 1184). Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, 2023.

CONRADO, Paulo Cesar. Execução fiscal. 4. ed. São Paulo: Noeses, 2020.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022.

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei de execução fiscal: comentários e jurisprudência. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.