A quebra do pacto federativo como cláusula pátrea e a ADI nº 7.815

O artigo examina a tese da inconstitucionalidade da EC nº 132/2023 por afronta à forma federativa de Estado, cláusula pétrea do art. 60, § 4º, I, da Constituição. A partir do precedente da ADI 939, que reconheceu limites materiais ao poder de reforma em matéria tributária, analisam-se os argumentos centrais, a supressão dos tributos de maior arrecadação dos entes subnacionais, a centralização da competência legislativa e administrativa no Comitê Gestor do IBS e a dependência financeira dela decorrente. Sustenta-se que, mesmo sem acolhimento integral, a tese tende a produzir modulações e ajustes favoráveis, e indica-se a estratégia processual cabível.

Entre as teses sistêmicas da reforma, a de maior densidade constitucional é a da quebra do pacto federativo. Sustenta-se que a EC nº 132/2023, ao substituir tributos próprios dos entes subnacionais e centralizar competências no Comitê Gestor do IBS, afronta a forma federativa de Estado, cláusula pétrea do art. 60, § 4º, I, da Constituição. O presente artigo examina essa tese e demonstra que, ainda que improvável o acolhimento integral, ela tende a produzir efeitos institucionais relevantes em favor do contribuinte.

A exposição percorre o federalismo como cláusula pétrea, o precedente da ADI 939, os argumentos da inconstitucionalidade, a posição intermediária e a ADI nº 7.815, e a oportunidade sistêmica daí decorrente.

O FEDERALISMO COMO CLÁUSULA PÉTREA

A forma federativa de Estado é protegida como cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, I, da Constituição, que veda a deliberação de emenda tendente a aboli-la. A doutrina constitucional reconhece a discriminação de competências tributárias como dimensão central do federalismo, pois a autonomia dos entes pressupõe a existência de fontes próprias de receita e de competência para institui-las.

É nessa dimensão tributária que a reforma incide com maior intensidade. A substituição do ICMS e do ISS pelo IBS de competência compartilhada, gerido por entidade interfederativa, altera o núcleo da autonomia financeira dos Estados e Municípios, o que coloca a questão sob o crivo do limite material ao poder de reforma.

O PRECEDENTE DA ADI 939

O precedente decisivo é a ADI 939, na qual o Supremo Tribunal Federal reconheceu limites materiais ao poder de reforma em matéria tributária, ao afastar a emenda que pretendia desconsiderar garantias e a imunidade recíproca quanto ao antigo IPMF. O julgado consolidou que o constituinte derivado não pode, a pretexto de reformar, abolir ou esvaziar elementos protegidos como cláusulas pétreas, entre os quais a federação em sua dimensão tributária.

A transposição desse precedente à reforma é o eixo da tese. Se o constituinte derivado não pode suprimir a autonomia tributária dos entes, a questão é saber se a centralização operada pela EC nº 132/2023 ultrapassa o limite, ou se permanece dentro da margem de conformação admitida.

OS ARGUMENTOS DA INCONSTITUCIONALIDADE

A tese articula-se em argumentos sucessivos, a saber, a supressão dos tributos de maior arrecadação dos entes subnacionais, a centralização da competência legislativa em normas nacionais uniformes, a transferência da competência administrativa para o Comitê Gestor do IBS e a dependência financeira dos entes em relação à distribuição operada por essa entidade. Em conjunto, sustenta-se que a autonomia federativa, em sua dimensão tributária, é esvaziada de modo incompatível com a cláusula pétrea.

O argumento final é o de que a federação, como núcleo da Constituição, não está à disposição do constituinte derivado, de modo que a magnitude da centralização ultrapassaria a mera redução de autonomia e atingiria a sua substância.

A POSIÇÃO INTERMEDIÁRIA E A ADI Nº 7.815

A defesa da constitucionalidade sustenta posição intermediária, há redução de autonomia, mas não abolição da federação, preservada pela composição paritária do Comitê e pela manutenção de competências fiscalizatórias dos entes. A ADI nº 7.815 veicula o questionamento federativo e concentra o debate perante o Supremo Tribunal Federal.

A tradição da Corte é de deferência às reformas constitucionais legitimamente aprovadas, o que torna improvável a declaração de inconstitucionalidade integral. Mas a controvérsia é juridicamente séria, e o seu desfecho definirá os contornos do federalismo fiscal brasileiro nas próximas décadas.

A OPORTUNIDADE SISTÊMICA E A ESTRATÉGIA

Mesmo sem acolhimento integral, a tese federativa tende a produzir efeitos. Teses sistêmicas dessa magnitude costumam motivar modulações e ajustes regulatórios que reforçam garantias, ainda que a ação principal não seja provida. Para o contribuinte, isso significa que o questionamento federativo, conduzido por legitimados próprios, pode resultar em salvaguardas concretas na operacionalização do novo regime.

A estratégia adequada é a articulação institucional entre entes e entidades representativas no controle concentrado, somada ao acompanhamento das decisões que, ao calibrar a centralização, beneficiem indiretamente os contribuintes.

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A tese da quebra do pacto federativo é a de maior densidade constitucional entre as questões sistêmicas da reforma. Apoiada no precedente da ADI 939, sustenta que a centralização operada pela EC nº 132/2023 esvazia a autonomia tributária dos entes. Embora a deferência do Supremo Tribunal Federal torne improvável o acolhimento integral, a controvérsia tende a produzir modulações e ajustes relevantes, o que faz dela, mesmo na derrota formal, fonte de salvaguardas para o contribuinte.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 60, § 4º, 156-A e 156-B.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI 939. ADI nº 7.815.