A Reforma Tributária (EC 132/2023) e o Futuro da Cobrança: IBS, CBS e o Comitê Gestor

A Emenda Constitucional nº 132/2023 promoveu a mais profunda reforma do sistema de tributação do consumo desde 1966. Ao substituir cinco tributos por um modelo de imposto sobre valor agregado de natureza dual, a reforma não apenas altera a incidência, mas redesenha a própria sistemática de arrecadação e cobrança. Compreender essas mudanças é indispensável para antecipar como funcionarão a inscrição em dívida ativa, a cobrança e a execução fiscal no novo cenário, ainda em fase de implementação.

Este artigo apresenta o novo modelo, a regulamentação pela Lei Complementar nº 214/2025, o Comitê Gestor do IBS instituído pela Lei Complementar nº 227/2026, o mecanismo do split payment, a inscrição em dívida ativa do IBS, os reflexos sobre a execução fiscal e os desafios da transição.

O NOVO MODELO: IVA DUAL

A reforma substitui, de forma gradual, cinco tributos sobre o consumo, a saber, o PIS, a Cofins, o IPI, o ICMS e o ISS, por três novas figuras: a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal; o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios; e o Imposto Seletivo (IS), de finalidade extrafiscal. CBS e IBS formam um imposto sobre valor agregado de modelo dual, não cumulativo e orientado pelo princípio do destino, segundo o qual o tributo é devido no local do consumo.

Ao lado do IBS e da CBS, o Imposto Seletivo incide sobre bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, com função extrafiscal de desestímulo ao consumo. A arquitetura dual, com um tributo federal e outro de competência compartilhada subnacional, busca conciliar a autonomia federativa com a uniformidade nacional da incidência, característica que distingue o modelo brasileiro de outros sistemas de imposto sobre valor agregado adotados no mundo.

A LEI COMPLEMENTAR Nº 214/2025

A Lei Complementar nº 214/2025 regulamentou a instituição do IBS e da CBS, disciplinando a base de incidência, a não cumulatividade, os regimes específicos e as modalidades de recolhimento. Entre as suas inovações está a previsão do recolhimento na liquidação financeira da operação, o chamado split payment, ao lado de outras formas de extinção e recolhimento. A lei estrutura o novo sistema sobre regras nacionais uniformes, encerrando a fragmentação das legislações estaduais de ICMS e municipais de ISS.

O COMITÊ GESTOR DO IBS E A LEI COMPLEMENTAR Nº 227/2026

Como o IBS é de competência compartilhada, criou-se o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS), entidade interfederativa responsável por administrar, arrecadar, fiscalizar e uniformizar a interpretação do imposto em nome de todos os entes subnacionais. A Lei Complementar nº 227/2026 disciplinou o seu funcionamento, o contencioso administrativo e as regras de inscrição em dívida ativa dos créditos de IBS. O CG-IBS concentra a capacidade de gestão do tributo, editando regulamento único e coordenando administrações tributárias e procuradorias dos entes.

O SPLIT PAYMENT

O split payment, ou pagamento dividido, é uma das inovações mais impactantes. Por esse mecanismo, no momento da liquidação financeira da operação, o valor correspondente ao IBS e à CBS é segregado e recolhido diretamente aos cofres públicos, indo para a empresa apenas a parcela líquida. Os prestadores de serviços de pagamento e as instituições financeiras passam a ter papel central na arrecadação. A expectativa é de redução substancial da inadimplência, pois o tributo é recolhido na própria operação, antes que o valor ingresse no caixa do contribuinte. A implementação, contudo, será gradual, com testes iniciais e adoção por etapas ao longo da transição.

O impacto do split payment sobre a cobrança é potencialmente profundo. Ao recolher o tributo na própria liquidação financeira, antes que o valor ingresse no patrimônio do contribuinte, o mecanismo reduz a possibilidade de inadimplência e, com ela, a necessidade de inscrição em dívida ativa e de execução fiscal. A arrecadação desloca-se da cobrança posterior para a retenção simultânea à operação, invertendo a lógica tradicional do recolhimento espontâneo seguido de fiscalização e cobrança.

A INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA DO IBS

No campo da cobrança, a Lei Complementar nº 227/2026 atribuiu ao CG-IBS a coordenação centralizada das inscrições em dívida ativa, mediante sistema único. A centralização, todavia, é operacional, e não normativa: as inscrições observam a legislação do ente titular da parcela do crédito, cabendo ao Comitê promovê-las apenas em caso de delegação, preservada a titularidade de cada ente. Prevê-se, ainda, prazo máximo de cobrança administrativa, após o qual o expediente é encaminhado à procuradoria competente para a cobrança judicial. Desenha-se, assim, um sistema unificado de inscrição, que convive com a titularidade descentralizada do crédito.

Esse arranjo procura equilibrar eficiência e federalismo. A unificação do sistema de inscrição confere padronização e escala à cobrança, ao passo que a preservação da titularidade de cada ente respeita a repartição constitucional das receitas. A previsão de uma fase de cobrança administrativa anterior ao encaminhamento à procuradoria, por sua vez, reforça a tendência, já presente no Tema 1184, de privilegiar a solução extrajudicial antes da execução judicial.

REFLEXOS NA EXECUÇÃO FISCAL

Os reflexos sobre a execução fiscal são significativos, ainda que se projetem para o futuro. A arrecadação na liquidação financeira tende a reduzir o volume de créditos inadimplidos e, por consequência, o número de execuções fiscais relativas ao consumo. A uniformização normativa do IBS promete diminuir a litigiosidade decorrente da diversidade de legislações estaduais e municipais. Por outro lado, o princípio do destino multiplica os credores de uma mesma operação, e a coordenação entre o CG-IBS, a Receita Federal e as procuradorias exigirá arranjos institucionais inéditos para a cobrança e a execução.

Permanecem, ademais, questões a serem enfrentadas, como a disciplina da repetição do indébito sob a nova sistemática, a definição do foro competente para a execução de créditos com titularidade compartilhada e o tratamento do devedor contumaz, todas ainda em construção.

Para o advogado, abre-se um campo de atuação inteiramente novo, que vai da orientação preventiva sobre o split payment à discussão de eventuais cobranças indevidas geradas por falhas na segregação automática do tributo. A automação da arrecadação não elimina o contencioso; antes, tende a deslocá-lo para questões de parametrização sistêmica, apropriação de créditos e restituição de valores recolhidos a maior.

A TRANSIÇÃO E A CONVIVÊNCIA DE REGIMES

A reforma será implementada de forma gradual, com período de transição que se estende até 2033, durante o qual conviverão os tributos atuais e os novos. Nessa fase, os créditos de ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI continuarão a ser inscritos e executados segundo as regras vigentes, ao passo que o IBS e a CBS observarão a nova disciplina. O operador do direito atuará, por anos, sob dois regimes simultâneos, o que exige atenção redobrada à legislação aplicável a cada crédito conforme o seu fato gerador e o seu período de apuração.

Essa convivência de regimes é, talvez, o maior desafio prático do período. Um mesmo contribuinte poderá, simultaneamente, responder a execuções de ICMS sob a sistemática antiga e recolher IBS pela nova, exigindo do profissional o domínio paralelo de dois ordenamentos. O erro na identificação do regime aplicável a cada crédito pode comprometer tanto a defesa em execução quanto o planejamento tributário da empresa.

PERSPECTIVAS E PONTOS DE ATENÇÃO

Para a advocacia e a gestão tributária, alguns pontos merecem acompanhamento atento:

1. a regulamentação infralegal do split payment e o seu cronograma de implementação efetiva;

2. as regras de inscrição em dívida ativa e de execução dos créditos de IBS, com titularidade compartilhada;

3. a disciplina do contencioso administrativo do IBS no âmbito do Comitê Gestor;

4. a sorte dos créditos do regime antigo durante a transição, ainda regidos pela legislação atual;

5. a definição das regras de repetição do indébito e de responsabilidade no novo sistema.

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A reforma tributária do consumo inaugura uma nova era na arrecadação e na cobrança. O IVA dual, o Comitê Gestor do IBS e o split payment prometem mais simplicidade, menos litígios e maior eficiência arrecadatória, com potencial redução do contencioso executivo relativo ao consumo. A implementação, porém, é gradual e ainda depende de densa regulamentação, convivendo, por anos, com o regime atual. Para o profissional do direito, o desafio é dominar simultaneamente o sistema que se encerra e o que se inaugura, antecipando os reflexos da reforma sobre a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF, 1988.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. Brasília, DF, 2023.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025. Brasília, DF, 2025.

BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 2026. Brasília, DF, 2026.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2023.

PAULSEN, Leandro. Curso de direito tributário completo. 14. ed. São Paulo: Saraiva, 2023.