A zona franca de Manaus na reforma tributária e a intangibilidade do diferencial competitivo

O artigo examina a preservação da Zona Franca de Manaus no regime do IBS e da CBS, a partir da garantia do art. 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e da doutrina da intangibilidade firmada pelo Supremo Tribunal Federal. Demonstra-se que a obrigação constitucional não é de manter os mesmos mecanismos jurídicos, mas de assegurar equivalência econômica do diferencial competitivo nos níveis dos tributos extintos. A partir do regime de créditos presumidos dos arts. 444 a 450 da Lei Complementar nº 214/2025 e do veto ao § 5º do art. 444, identificam-se as oportunidades concretas de defesa das empresas instaladas no Polo Industrial de Manaus.

A Zona Franca de Manaus é caso singular no panorama dos regimes diferenciados da reforma. Singular por sua estatura constitucional própria, com vigência assegurada até 2073, e por sua função histórica de desenvolvimento da Amazônia Ocidental. O presente artigo demonstra que, no novo regime do IBS e da CBS, a defesa das empresas instaladas não se assenta na contestação da reforma, mas na exigência de cumprimento integral da garantia constitucional do diferencial competitivo, fonte de oportunidades concretas.

A exposição percorre o regime constitucional da Zona Franca e a doutrina da intangibilidade, a garantia do art. 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o regime de créditos presumidos e a manutenção do IPI, e as teses de defesa fundadas na equivalência econômica e na confiança legítima.

O REGIME CONSTITUCIONAL E A DOUTRINA DA INTANGIBILIDADE

Instituída pela Lei nº 3.173/1957 e estruturada pelo Decreto-Lei nº 288/1967, a Zona Franca foi constitucionalizada pelo art. 40 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e sucessivamente prorrogada, até alcançar, com a Emenda Constitucional nº 83/2014, o horizonte de 2073. O Supremo Tribunal Federal firmou, em sucessivos precedentes, a doutrina da intangibilidade, segundo a qual o conjunto de incentivos pode ser ampliado, mas não reduzido, sob pena de descaracterização do regime.

A doutrina protege a substância econômica dos incentivos, e não apenas a sua forma jurídica. Disso decorre que qualquer alteração, mesmo de estatura constitucional, deve preservar o diferencial competitivo essencial à função econômica da Zona Franca. Esse é o eixo a partir do qual se avalia toda a regulamentação da reforma.

A GARANTIA DO ART. 92-B DO ADCT

A Emenda Constitucional nº 132/2023 preservou o prazo no art. 92-A e, sobretudo, inscreveu no art. 92-B a obrigação de as leis instituidoras do IBS e da CBS estabelecerem os mecanismos necessários para manter o diferencial competitivo da Zona Franca nos níveis da legislação dos tributos extintos. A formulação é tecnicamente precisa, o dever constitucional não é de replicar os mesmos institutos, que necessariamente mudam, mas de assegurar equivalência econômica, isto é, a preservação do nível efetivo do incentivo no novo desenho.

Trata-se de constitucionalização de um princípio de equivalência funcional. A consequência prática é decisiva para o contribuinte, sempre que o diferencial efetivo no novo sistema se revelar inferior ao do sistema anterior, há fundamento constitucional direto para exigir a correção, seja na via administrativa, seja na judicial.

OS CRÉDITOS PRESUMIDOS E A MANUTENÇÃO DO IPI

A LC nº 214/2025 substituiu parte dos antigos benefícios por créditos presumidos, regulamentados pelos arts. 444, 447, 449 e 450, que operam como devolução parcial do tributo e produzem carga efetiva inferior à do regime regular. O regime, contudo, é cercado de limitações, a saber, a vedação à cessão e ao ressarcimento em dinheiro, o prazo quinquenal de utilização e regras rigorosas de estorno em caso de não comprovação do ingresso do bem ou de desvio de destinação.

A reforma manteve, ainda, o IPI exclusivamente para preservar o diferencial competitivo da Zona Franca, com alíquotas zeradas para os demais produtos e mantidas para os de produção incentivada relevante. Essa tributação assimétrica baseada em origem geográfica, embora excepcional ao princípio da neutralidade, tem fundamento constitucional expresso no art. 92-B, o que a legitima, exigindo-se, em contrapartida, aplicação técnica e restritiva dos critérios de inclusão de produtos.

AS OPORTUNIDADES DE DEFESA DO CONTRIBUINTE

A primeira oportunidade decorre diretamente do art. 92-B, demonstrar, por perícia econômica, que os créditos presumidos e os demais mecanismos não reproduzem o nível efetivo do incentivo anterior, exigindo-se a complementação do diferencial. A segunda decorre do veto ao § 5º do art. 444, que retirou a apropriação de crédito na hipótese de recolhimento por descumprimento de condições. Nas situações de descumprimento involuntário, por atraso logístico ou problema operacional sem má-fé, configura-se dupla penalidade, recolhe-se o tributo e nega-se o crédito, o que é questionável à luz da proporcionalidade e da vedação ao bis in idem.

A terceira oportunidade decorre da proteção da confiança legítima. Investimentos industriais bilionários foram realizados na confiança da estabilidade do regime. Embora o Supremo Tribunal Federal afirme inexistir direito adquirido a regime tributário, a confiança legítima, derivada da segurança jurídica, oferece base sólida para questionar regras de transição e estornos que rompam expectativas consolidadas.

ESTRATÉGIA PROCESSUAL

As empresas habilitadas na Suframa devem combinar prevenção e litígio. No plano preventivo, a saber, manter controles rigorosos da destinação dos bens, documentar a equivalência econômica do diferencial e acompanhar os atos infralegais e a lista de produtos sujeitos ao IPI mantido. No plano processual, o mandado de segurança e a ação ordinária são adequados para assegurar a apropriação de créditos negada por estorno desproporcional, e a ação direta, por legitimados próprios, presta-se à tutela sistêmica da equivalência do diferencial.

Em todos os casos, a doutrina da intangibilidade e a garantia do art. 92-B funcionam como fundamento dogmático robusto, deslocando o ônus argumentativo para a administração, que deve demonstrar a preservação efetiva do incentivo, e não o contribuinte, demonstrar a sua supressão.

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A Zona Franca de Manaus sobrevive à reforma em sua substância, protegida pela doutrina da intangibilidade e pela garantia constitucional do diferencial competitivo. O contencioso futuro será menos sobre a constitucionalidade do regime e mais sobre a sua operacionalização, a equivalência efetiva dos créditos presumidos, a proporcionalidade dos estornos e a preservação dos direitos das empresas instaladas. Para o contribuinte amazônico, o art. 92-B do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias é, simultaneamente, escudo e instrumento de exigência, a ser manejado com prova econômica consistente e estratégia processual cuidadosa.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, arts. 40, 92-A e 92-B.

BRASIL. Decreto-Lei nº 288, de 1967. BRASIL. Lei nº 3.173, de 1957.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 2025, arts. 439 a 457.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADIs 1.799, 2.348 e 7239.