Inscrição em Dívida Ativa e Controle de Legalidade (Art. 201 do CTN)

A inscrição em dívida ativa é o ato que antecede e viabiliza a execução fiscal. Por meio dela, o crédito não pago é formalizado, controlado e dotado de exequibilidade, dando origem à Certidão de Dívida Ativa que aparelha a cobrança judicial. Longe de ser mera providência cartorária, a inscrição é ato de controle administrativo de legalidade, em que se afere a regularidade do crédito antes de submetê-lo à constrição patrimonial. Compreender a sua natureza e os seus efeitos é pressuposto de qualquer atuação consistente em execução fiscal.

Este artigo examina o conceito de dívida ativa, a função de controle de legalidade da inscrição, o termo de inscrição e a CDA, os efeitos do ato, a relação com a prescrição, o protesto da certidão, as hipóteses de nulidade e de cancelamento e as teses de defesa.

O CONCEITO DE DÍVIDA ATIVA

Dívida ativa é o crédito da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, regularmente apurado e não pago no prazo. O art. 201 do CTN define a dívida ativa tributária como a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo para pagamento. A Lei nº 4.320/1964, por sua vez, abrange também a dívida ativa não tributária, decorrente de outras obrigações em favor do erário. A nota comum é a apuração regular do crédito e a sua inscrição como condição para a cobrança privilegiada.

A distinção entre dívida ativa tributária e não tributária tem reflexos práticos. Embora ambas sejam cobradas pelo rito da Lei nº 6.830/1980, certas regras, como a reserva de lei complementar para a prescrição tributária, aplicam-se apenas à primeira. Por isso, a correta qualificação da natureza do crédito inscrito é o primeiro passo para identificar o regime jurídico incidente sobre a sua cobrança e as defesas cabíveis.

A INSCRIÇÃO COMO ATO DE CONTROLE DE LEGALIDADE

A inscrição não é automática. O art. 2º, §3º, da LEF determina que a inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, seja feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e a certeza do crédito. Nesse momento, a autoridade revê a regularidade da apuração, verifica a ocorrência de causas de suspensão ou extinção e confere ao crédito a exequibilidade. Trata-se de filtro de legalidade: a inscrição de crédito já prescrito, decaído ou extinto é viciada desde a origem, contaminando a execução que dela decorra.

Essa função de controle tem consequência prática direta. A omissão do exame de legalidade, ou a inscrição de crédito que não comporta cobrança, abre à defesa a tese de nulidade da inscrição e do processo de cobrança, na forma do art. 203 do CTN.

O controle de legalidade, importa destacar, é dever, e não faculdade, da autoridade competente. A inscrição precipitada, sem a devida verificação da exigibilidade do crédito, desvirtua a função do ato e fragiliza a presunção que dele decorre. Daí por que a demonstração de que o crédito inscrito não comportava cobrança, por estar prescrito, decaído ou extinto, atinge a própria base da execução, e não apenas um requisito formal do título.

O TERMO DE INSCRIÇÃO E A CDA

Do ato de inscrição lavra-se o termo de inscrição em dívida ativa, do qual se extrai a Certidão de Dívida Ativa. Ambos devem conter os requisitos do art. 2º, §5º, da LEF e do art. 202 do CTN, entre eles o nome do devedor e dos corresponsáveis, o valor originário e a forma de cálculo dos encargos, a origem, a natureza e o fundamento legal da dívida, a data e o número da inscrição e o número do processo administrativo de origem. A fidelidade entre o termo, a certidão e o processo administrativo é condição de validade da cobrança.

EFEITOS DA INSCRIÇÃO

A inscrição regular produz dois efeitos centrais. Confere ao crédito a presunção de certeza e liquidez, com efeito de prova pré-constituída, na forma do art. 204 do CTN, presunção relativa que pode ser ilidida por prova inequívoca. E dota o crédito de exequibilidade, permitindo a extração da CDA e o ajuizamento da execução. A inscrição é, assim, o ponto de passagem entre o crédito constituído e o crédito exequível.

A INSCRIÇÃO E A PRESCRIÇÃO

Ponto sensível diz respeito aos efeitos da inscrição sobre a prescrição. A inscrição, por si só, não interrompe a prescrição do crédito tributário, cujo rol de causas interruptivas, no art. 174 do CTN, não a contempla. O art. 2º, §3º, da LEF prevê a suspensão da prescrição por cento e oitenta dias pela inscrição, mas o STJ entende que esse dispositivo não se aplica aos créditos tributários, por veicular norma sobre prescrição tributária reservada à lei complementar, restringindo a sua incidência às dívidas não tributárias. A correta compreensão desse ponto evita que se atribua à inscrição efeito interruptivo ou suspensivo que ela não possui no campo tributário.

O PROTESTO DA CDA

A Lei nº 12.767/2012 incluiu a Certidão de Dívida Ativa entre os títulos sujeitos a protesto, viabilizando a cobrança extrajudicial do crédito inscrito. A constitucionalidade dessa medida foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 5135, em que se assentou que o protesto da CDA é instrumento legítimo de cobrança, não configurando sanção política. O protesto ganhou ainda mais relevância com a sistemática inaugurada pelo Tema 1184, que passou a exigir, como regra, providências extrajudiciais prévias ao ajuizamento da execução.

Na prática, o protesto antecipa a pressão sobre o devedor e, ao mesmo tempo, reduz o ajuizamento de execuções de baixo valor. Para o executado, o protesto acarreta restrição cadastral e creditícia, o que recomenda atenção, mas também abre caminho para a regularização administrativa do débito, por vezes em condições mais favoráveis do que a litigância judicial.

NULIDADE E CANCELAMENTO DA INSCRIÇÃO

A omissão de requisito essencial ou o erro a ele relativo são causas de nulidade da inscrição e do processo de cobrança, nos termos do art. 203 do CTN, observado o princípio segundo o qual não há nulidade sem prejuízo. Pode a inscrição, ainda, ser cancelada administrativamente. O art. 26 da LEF dispõe que, se antes da decisão de primeira instância a inscrição for, a qualquer título, cancelada, a execução fiscal será extinta sem ônus para as partes.

Esse benefício, contudo, tem limite temporal. A Súmula 153 do STJ esclarece que a desistência da execução fiscal, após o oferecimento dos embargos, não exime o exequente dos encargos da sucumbência. Vale dizer, o cancelamento ou a desistência anteriores aos embargos não geram ônus; posteriores a eles, sim.

A lógica do art. 26 da LEF é incentivar a Fazenda a cancelar prontamente inscrições indevidas, sem o receio dos ônus sucumbenciais, desde que o faça antes de instaurada a fase de embargos. Após o oferecimento da defesa, contudo, o trabalho do advogado do executado já se realizou, justificando a condenação em honorários, conforme a Súmula 153 do STJ. Esse marco temporal deve ser observado tanto pela Fazenda quanto pela defesa.

TESES DE DEFESA

Quanto à inscrição em dívida ativa, as teses de defesa mais comuns são:

1. nulidade da inscrição por inscrição de crédito prescrito, decaído ou extinto, em afronta ao controle de legalidade;

2. nulidade por ausência de requisito essencial do termo de inscrição e da CDA (art. 203 do CTN);

3. inaplicabilidade, aos créditos tributários, da suspensão de cento e oitenta dias do art. 2º, §3º, da LEF;

4. ausência de efeito interruptivo da prescrição pela simples inscrição;

5. extinção da execução sem ônus na hipótese de cancelamento da inscrição antes da decisão de primeira instância (art. 26 da LEF).

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A inscrição em dívida ativa é muito mais do que um registro: é o ato de controle de legalidade que separa o crédito meramente constituído daquele apto à cobrança forçada. A sua correta compreensão permite identificar vícios na origem da execução, afastar efeitos que a inscrição não possui no campo tributário e aproveitar as hipóteses de extinção sem ônus. Aliada ao protesto da CDA e à nova sistemática de cobrança extrajudicial, a disciplina da inscrição é peça-chave para a defesa e para a racionalização da cobrança da dívida pública.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Brasília, DF, 1964.

BRASIL. Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Brasília, DF, 1966.

BRASIL. Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980. Lei de Execução Fiscal. Brasília, DF, 1980.

BRASIL. Lei nº 12.767, de 27 de dezembro de 2012. Brasília, DF, 2012.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.135. Rel. Min. Roberto Barroso, Tribunal Pleno, 2016.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula 153. Brasília, DF, 1996.

CUNHA, Leonardo Carneiro da. A Fazenda Pública em juízo. 19. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2022.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2023.

THEODORO JÚNIOR, Humberto. Lei de execução fiscal: comentários e jurisprudência. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 2016.