O reequilíbrio econômico-financeiro em concessões e contratos de longo prazo na transição da reforma

O artigo analisa o impacto da transição entre regimes tributários sobre contratos de longo prazo, com foco nas oportunidades de reequilíbrio econômico-financeiro. Examinam-se o fundamento constitucional do equilíbrio nos contratos administrativos, o regime específico dos arts. 374 a 377 da Lei Complementar nº 214/2025, a particularidade das concessões, das parcerias público-privadas e das sociedades de propósito específico, e as doutrinas civilistas aplicáveis aos contratos privados. Indicam-se as estratégias preventivas e processuais para a preservação do equilíbrio originário das contratações.

A transição entre regimes tributários é fato disruptivo de magnitude considerável para os contratos de longo prazo. Concessões de infraestrutura, parcerias público-privadas, contratos administrativos de fornecimento plurianual e contratos privados de longa duração foram celebrados sob premissas tributárias que a reforma altera de modo substancial. O estoque desses compromissos, em valores agregados, é expressivo, e cada um deles teve sua equação econômica calibrada por um sistema que deixará progressivamente de existir.

O presente artigo demonstra que essa disrupção, longe de ser apenas risco, é também oportunidade. A ordem jurídica brasileira dispõe de instrumentos consolidados de reequilíbrio, e a própria Lei Complementar nº 214/2025 reconheceu expressamente o problema. A exposição percorre o fundamento do equilíbrio nos contratos administrativos, o regime específico da reforma, a particularidade das concessões e das parcerias, as doutrinas civilistas aplicáveis aos contratos privados e as estratégias preventivas e processuais.

O FUNDAMENTO DO EQUILÍBRIO NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Nos contratos administrativos, o reequilíbrio econômico-financeiro tem assento constitucional no art. 37, XXI, da Constituição, do qual a doutrina extrai a exigência de preservação da equação originária do contrato diante de alterações de qualquer natureza, inclusive tributárias. A Lei nº 14.133/2021 sistematiza os mecanismos de reequilíbrio, e a Lei nº 8.987/1995, em seu art. 9º, § 3º, prevê expressamente a revisão tarifária quando a criação, alteração ou extinção de tributos, ressalvados os impostos sobre a renda, impactar o contrato após a apresentação da proposta.

Esse arcabouço é decisivo. Diferentemente do contratante privado, o concessionário e o contratado pela Administração contam com garantia constitucional do equilíbrio, o que confere base sólida ao pleito de revisão fundado na transição tributária, desde que demonstrado o impacto efetivo sobre os custos da operação.

O REGIME DA LC Nº 214/2025 (ARTS. 374 A 377)

A LC nº 214/2025 dedicou capítulo específico ao reequilíbrio dos contratos administrativos afetados pela transição. A premissa é o reconhecimento de que as alterações podem atingir a equação econômico-financeira de contratos firmados antes da reforma. A lei determina que a análise considere fatores objetivos, a saber, os efeitos da não cumulatividade sobre os custos da contratada, a possibilidade de repasse do encargo a terceiros, os impactos próprios do período de transição e os benefícios vinculados aos tributos extintos.

O regime reconhece, ainda, variedade de mecanismos de reequilíbrio, a saber, compensações financeiras e ajustes tarifários, renegociação de prazos e condições, elevação ou redução de valores devidos à Administração, inclusive direitos de outorga, redistribuição de custos entre as partes e qualquer outro método consensual compatível com a legislação. Prevê tanto a revisão de ofício, quando há redução da carga efetiva, quanto o pleito da contratada, quando há aumento, exigindo-se, em ambos os casos, contraditório efetivo e demonstração técnica do impacto.

CONCESSÕES, PARCERIAS E SOCIEDADES DE PROPÓSITO ESPECÍFICO

As concessões merecem tratamento próprio em razão de sua lógica econômica, o concessionário realiza investimentos elevados no início e os recupera ao longo da execução por meio de tarifas. Setores como rodovias operavam, no regime anterior, com tributação relativamente leve, de modo que as alíquotas combinadas de IBS e CBS podem produzir aumento significativo da carga efetiva, com necessidade de compensação por reequilíbrio. Quando este opera por aumento de tarifa, o ônus recai sobre o usuário, o que recomenda o exame de mecanismos alternativos, como contraprestações pecuniárias, subsídios cruzados ou alongamento de prazo.

As sociedades de propósito específico, frequentes em concessões e parcerias, operam sob arquitetura tributária customizada e precisarão gerir, durante a transição, créditos e débitos de dois regimes simultâneos. O planejamento tributário cuidadoso e a preservação do creditamento amplo são, aqui, condições de viabilidade do equilíbrio originário, e devem integrar a fundamentação técnica de qualquer pleito de revisão.

OS CONTRATOS PRIVADOS DE LONGA DURAÇÃO

Nos contratos privados, o reequilíbrio opera sob a lógica do Código Civil, sem o respaldo do equilíbrio econômico-financeiro constitucional. Aplicam-se a onerosidade excessiva dos arts. 478 a 480 e a teoria da imprevisão. A questão central é se a reforma se qualifica como acontecimento extraordinário e imprevisível. A resposta é sensível ao tempo da contratação. Para contratos anteriores à promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023, a imprevisibilidade é sustentável. Para os celebrados após a regulamentação, quando a configuração já era conhecida, a alegação se enfraquece.

Soma-se a isso a alteração da lógica de formação de preço. Como o IBS e a CBS são cobrados por fora, acrescidos ao preço, cláusulas redigidas com tributos inclusos podem reduzir o preço real do fornecedor, ao passo que cláusulas sem tributos podem elevar o custo do adquirente. A revisão dessas cláusulas, à luz da boa-fé objetiva e do dever de renegociação, é oportunidade tanto defensiva quanto de planejamento.

ESTRATÉGIAS PREVENTIVAS E PROCESSUAIS

A atuação recomendada combina prevenção e litígio. No plano preventivo, a saber, mapear sistematicamente o portfólio contratual, identificar cláusulas sensíveis, inserir fórmulas específicas de reequilíbrio tributário, prever renegociação periódica vinculada aos marcos da implementação e revisar as cláusulas de transferência de tributos e de responsabilidade na cadeia. A mera cláusula geral de reequilíbrio costuma ser insuficiente, exigindo-se fórmulas calculadas.

No plano processual, o pleito de reequilíbrio deve ser tempestivo, formulado durante a vigência do contrato e antes de eventual prorrogação, instruído com demonstração técnica do impacto sobre a equação econômica. Os instrumentos incluem o processo administrativo de revisão perante a Administração ou a agência reguladora, a ação judicial específica e, em contratos de grande porte, a arbitragem, cujas decisões tendem a orientar a evolução da matéria.

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A transição da reforma afeta milhares de contratos de longo prazo, mas a ordem jurídica oferece instrumentos robustos de reequilíbrio, o fundamento constitucional do art. 37, XXI, o regime específico dos arts. 374 a 377 da LC nº 214/2025 e as doutrinas civilistas da onerosidade excessiva e da imprevisão. Para concessionários e contratados, a preservação do equilíbrio originário é direito a ser exercido com prova técnica e pleito tempestivo. Para os contratantes privados, a revisão preventiva das cláusulas de preço é medida de prudência. Em ambos os casos, a antecipação é mais vantajosa do que a reação tardia.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 37, XXI.

BRASIL. Lei nº 8.987, de 1995, art. 9º. BRASIL. Lei nº 14.133, de 2021, arts. 124 a 134.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 2025, arts. 374 a 377.

BRASIL. Código Civil (Lei nº 10.406/2002), arts. 478 a 480.